“三同時”制度按照“預(yù)防為主”的原則，提前設(shè)計、建設(shè)各種基礎(chǔ)設(shè)施，避免了返工或彌補(bǔ)性施工。這既節(jié)約了投入，也防止了新的建設(shè)項目帶病投入運行，有效降低了事故損失，是提高建設(shè)項目安全性、衛(wèi)生性、環(huán)境友好程度等的重要法律制度。
“三同時”制度是重要的事前保障措施，有利于從源頭控制各種風(fēng)險和事故隱患，對規(guī)范建設(shè)項目管理發(fā)揮了重要作用。我國在安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、消防安全、水土保持、節(jié)水管理、防雷、地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防設(shè)計、防洪排水等多個領(lǐng)域都依法建立了“三同時”制度。但在實際工作中，經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)行力不高、基礎(chǔ)支撐薄弱、主體責(zé)任界定不清、事中事后監(jiān)管缺位等問題，以及一些建設(shè)方反映的驗收效率低、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重等情況。為此，多個部門正在按國務(wù)院的部署開展行政許可事項改革，規(guī)范“三同時”制度。
環(huán)境保護(hù)部日前印發(fā)《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》(以下簡稱“方案”)，也對“三同時”提出明確要求。內(nèi)容包括：落實建設(shè)單位的主體責(zé)任;取消環(huán)?？⒐を炇招姓S可;建立環(huán)評、“三同時”和排污許可銜接的管理機(jī)制;將企業(yè)落實“三同時”作為申領(lǐng)排污許可證的前提，強(qiáng)化建設(shè)單位“三同時”信息公開制度等。
根據(jù)“方案”，建設(shè)項目在投入生產(chǎn)或者使用前，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)環(huán)評審批意見，委托第三方機(jī)構(gòu)編制建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗收報告，向社會公開并向環(huán)保部門備案。而屬地環(huán)保部門要按隨機(jī)抽查制度要求，對“三同時”執(zhí)行情況開展現(xiàn)場核查，對發(fā)現(xiàn)的環(huán)境違法行為依法處罰。
筆者認(rèn)為，這樣既厘清了主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任，又進(jìn)一步減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高了工作效率，促進(jìn)了萬眾創(chuàng)業(yè)。
落實建設(shè)單位“三同時”主體責(zé)任
筆者認(rèn)為，“方案”的一大亮點，就是對“三同時”制度的事權(quán)進(jìn)行了科學(xué)劃定。特別是強(qiáng)調(diào)了企業(yè)必須履行“三同時”的法定義務(wù)，實施“三同時”的主體責(zé)任是建設(shè)單位。
具體來說，建設(shè)單位必須圍繞排污許可指標(biāo)選擇污染治理工藝，完成設(shè)計后組織施工建設(shè)，竣工后評價其治理效果并在生命周期內(nèi)一直維持治理能力，實現(xiàn)始終環(huán)境友好的目標(biāo)。由此可見，“三同時”要求建設(shè)單位要按照環(huán)保要求，不受干擾地建設(shè)好、運行好污染治理設(shè)施，擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任;而環(huán)保部門要不定期檢查污染治理效果，處罰超標(biāo)排放行為，擔(dān)負(fù)起監(jiān)督責(zé)任。也就是說，主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任是并行的兩條工作主線，不應(yīng)出現(xiàn)交叉情況。
而目前的環(huán)保“三同時”制度，往往是主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任交織在一起。先是建設(shè)單位主導(dǎo)工程設(shè)計和建設(shè)，然后交給地方環(huán)保部門完成竣工驗收，再把運維責(zé)任交回企業(yè)。而如果環(huán)保部門在后期的監(jiān)督管理有缺位，就可能造成污染治理設(shè)施雖建成卻不能發(fā)揮預(yù)期作用的現(xiàn)象。
改革前，由地方環(huán)保部門直接組織“三同時”竣工驗收，并向建設(shè)單位收取費用。而這不僅在制度設(shè)計層面上留下了權(quán)錢交易的隱患，在法理上也是不允許的。此外，對于建設(shè)單位來說，治理工程從開始設(shè)計到最后穩(wěn)定達(dá)標(biāo)運行是一套完整的工作流程，環(huán)環(huán)相扣。監(jiān)管部門在某個環(huán)節(jié)的介入，在一定程度上會打亂建設(shè)單位的總體安排。通過改革，建設(shè)單位負(fù)有執(zhí)行好“三同時”的全部主體責(zé)任。特別是竣工驗收的主體責(zé)任歸回給建設(shè)單位，建設(shè)單位要選擇有資格單位或第三方機(jī)構(gòu)完成竣工驗收，并形成書面報告?zhèn)洳椤?/p>
強(qiáng)化環(huán)保部門“三同時”監(jiān)督責(zé)任
“三同時”一旦竣工并投入生產(chǎn)或使用，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的監(jiān)督責(zé)任就要立即到位。筆者認(rèn)為，要分兩階段實施事中事后的監(jiān)管。
第一階段，檢查建設(shè)單位的“三同時”竣工驗收情況。對竣工驗收報告，要按照不少于總數(shù)10%或更高的比例進(jìn)行隨機(jī)抽查。可結(jié)合其他環(huán)保許可事項如排污許可，對竣工驗收報告進(jìn)行審查。抽查或?qū)彶橐詴娣绞綖橹?。如果對竣工驗收報告的實質(zhì)內(nèi)容存在疑問，應(yīng)派兩名以上工作人員到現(xiàn)場進(jìn)行核查，當(dāng)場提出核查意見，并如實記錄在案。
第二階段，長期的監(jiān)察執(zhí)法或監(jiān)督性監(jiān)測。督促企業(yè)繼續(xù)完善污染治理基礎(chǔ)工作，并適當(dāng)開展技術(shù)改造，進(jìn)一步提高污染治理能力。以現(xiàn)場檢查、監(jiān)督性監(jiān)測等為抓手，嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為。開展各種形式的專項行動，整治突出問題。此外，關(guān)注中型、小微企業(yè)，防止這些企業(yè)出現(xiàn)污染治理工作無人管、不會管的情況。
要確?？⒐を炇召|(zhì)量
將環(huán)保“三同時”竣工驗收主體責(zé)任交還給建設(shè)單位必須確保驗收工作質(zhì)量。項目建設(shè)單位思想上不能松懈，工程質(zhì)量、工藝效果不能下滑。同時，如果受委托單位責(zé)任心不強(qiáng)，受利益驅(qū)動，可能會使其驗收把關(guān)不嚴(yán)，把隱患帶入到以后的日常運行中。
筆者認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)需要秩序，應(yīng)立規(guī)矩在先，通過結(jié)果的嚴(yán)懲倒逼源頭的嚴(yán)控。只有讓不嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保“三同時”制度者和驗收造假者付出沉重代價，才能讓其他生產(chǎn)經(jīng)營者產(chǎn)生敬畏之心，做到違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)。
筆者認(rèn)為，由項目建設(shè)單位自主組織環(huán)保“三同時”竣工驗收，本質(zhì)上是一個購買環(huán)境服務(wù)的問題。由于污染治理的專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)，建設(shè)單位可能委托其他環(huán)保公司來完成治理工程施工任務(wù)。是否達(dá)到預(yù)期要求，需要再次購買驗收服務(wù)予以評判。環(huán)保“三同時”竣工驗收與行政許可脫鉤后，環(huán)保部門直屬的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)也可提供監(jiān)測服務(wù)，承接由建設(shè)單位自主開展的竣工驗收業(yè)務(wù)，且其結(jié)果只對企業(yè)負(fù)責(zé)，兩者之間是一種合同關(guān)系。但無論由誰來開展環(huán)保“三同時”竣工驗收，都要適當(dāng)精減工作內(nèi)容，特別是剝離由建設(shè)單位自主決策的事項，以及依法由其他部門負(fù)責(zé)的事項。此外，建設(shè)單位要加大“三同時”信息公開力度，全方位接受社會監(jiān)督。
總之，“三同時”作為科學(xué)的制度設(shè)計，應(yīng)得到切實執(zhí)行。按以前的竣工驗收模式，環(huán)保部門過于重視事前監(jiān)督，對事中事后關(guān)注不多。實行改革后，各方的關(guān)系被理順。環(huán)保部門不再代替企業(yè)履責(zé)，而是集中精力加強(qiáng)對過程和結(jié)果的監(jiān)管，采取明察暗訪、嚴(yán)格執(zhí)法、誠信體系建設(shè)等非審批手段，繼續(xù)推進(jìn)企業(yè)落實“三同時”制度。
作者單位：湖南省環(huán)境監(jiān)測中心站
